我国企业所得税管理中存在的问题及对策建议

我国企业所得税管理中存在的问题及建议

一、企业所得税管理中存在的主要问题

1、会计信息失真，纳税申报失实。

（1）设置“账外账",逃避税收兼管

“账外账”是指企业违反《中华人民共和国会计法》及国家有关规定，未真

实记录并全面反映其经营活动和财务状况，在法定账册外另设一套账用于违法活

动的行为，用于逃避政府执法部门的兼管.

从税务检查情况看,“账外账”有以下两种形式：一种是流水账式的记录，

按日或按月汇总金额，采用这类“账外账”偷税的主要是规模小、业务少的企业；

另外一种是账簿式的记录，所有凭证资料俱全，业务详细，采用这类“账外账"

偷税的主要是具有一定规模、业务频繁的企业。无论“账外账"形式如何，一般

具有如下特点：1、隐蔽性强。用来向税务机关申报纳税的假账,随时都可拿出来

应付税务机关的检查。而核算准确的真账却存放隐蔽处，令执法部门不易查证，

难以发觉。2、知情范围小。为了减少偷税风险，一般只有单位主要领导及主办

财务人员知晓内幕，其他人并不知晓。3、使用范围广。由于“账外账”设置并

不难,容易被不法分子用来偷逃国家税款，成为偷税罪常用的伎俩之一.4、人员

挑选严。采取“两套账”偷税的企业,在主办财务人员的选择上要求较严，因而

一般都聘用自己的亲朋好友来担任。5、现金交易多。不法分子利用行业经营特

点，采取大量现金交易,取得收入不开具合法凭证，在帐上将经营业务收入化整

为零或不完整反映,蓄意隐瞒收入偷逃税。

从税收征管来看，企业做“账外账”,通过现金交易、体外循环形式，隐瞒

应税收入，把应该交给国家的税款占为自己所有，变成企业的利润，坑了国家，

肥了自己.同时,这种偷税行为也极易引发全行业、配套企业偷税的连锁反应，会

严重扰乱正常的税收秩序。从大局来看,近年来，一些公司为了获取上市资格，

大做假账，上市之后，继续公布虚假的财务状况，极大地损害了投资者的利益。

假账的大量存在,使我国的一些统计信息及经济指标误差很大，这不仅严重影响

了政府的决策，而且也动摇了“诚信”这块市场经济的基石。

（2）虚列成本，多计费用等扣除项目

特别是对于重点税源大型企业来讲，多记扣除项目问题更加突出，从国家税

务总局安排得专项检查来看，在对企业所得税存在的问题中,扣除项目不规范，

多列成本，多计费用，超标准列支有关费用成本问题突出，例如从2009年山东

省税务安排的对农村信用社的检查情况来看，在前期进行的解剖检查中，共计发

现存在问题54项，其中收入总额中存在问题6项，其余48项问题均为扣除项目

问题。扣除项目存在问题不仅仅表现在农信社，从国家税务总局安排得金融保险

等大型企业的专项检查来看，各类资产未按照税法规定进行计提折旧或摊销,多

列成本,多计费用,超标准列支有关费用成本问题也同样存在。

2、税源管理信息不对称，企业所得税征管效率低下

目前税务机关对纳税人进行分析监控的主要信息来源是现在各级税务机关

运行的Ctais系统（中国税收征收管理系统）,该系统的信息包括纳税人的登记、

申报、会计报表、发票使用情况等内容，而Ctais系统这些内容是来源于纳税人

的主动申报，缺少第三方的信息.从信息的角度看，税源管理就是对税源信息的

管理，是对税源信息的采集、处理、加工和应用。税源管理中的信息不对称加大

了纳税人违规违法的可能,直接影响到税收征管的质量和效率，成为各级国税机

关亟需解决的难题。

在当前企业所得税税源管理中，信息不对称问题主要表现为以下两个方面:

首先是信息资源的不对称,体现在国税机关与纳税人之间，纳税人处于信息源头

地位，国税机关很难全面、真实地掌握纳税人的所有税源信息；其次是信息结构

的不堆成，体现在上级国税机关与基层国税机关之间，信息集中以后，上级国税

机关侧重于掌握某行业、某区域纳税人的宏观信息,基层国税机关侧重于掌握某

一具体纳税人的实际情况，上下级之间的信息对接不够充分。

就税收管理而言,税收制度是国家以税收形式取得财政收入的法律规范，即

是国家依法征税的依据，也是纳税人依法纳税的准则。国家为了满足财政需要，

希望税收越多越好；但是纳税人作为独立的利益主体，追求的是自身利益的最大

化，只要有可能，就会采取各种手段减少纳税或逃避纳税义务，从而形成了税收

征纳博弈关系。税务机关在征纳关系中（尤其纳税人自主申报纳税),只能部分地

掌握纳税人的信息，从而产生了信息不对称问题.

3、虚假普通发票盛行,侵蚀企业所得税税基

纳税人通过取得虚假普通发票列支有关成本费用，开具虚假普通发票不如实

申报纳税，造成严重的税收流失。

根据国家税务总局网站介绍的全国打击假发票案件情况全国打击假发票“买

方市场”成效显著.2009年1月至10月,全国共查处制售假发票和非法代开发票

案件19848起,除13803起非法取得发票案件之外，还包括制售假发票案件1669

起、非法出售发票案件1592起、非法代开或虚开发票案件2784起。同时，查获

各类非法发票8444万余份.按照最保守的估计，如果这些普通发票流入企业所得

税纳税人手中会造成税收上千亿元的损失,一方面开具虚假普通发票少缴流转税

和企业所得税,另一方面企业所得税的纳税人取得虚假普通发票列支有关费用将

会在计算应纳税所得税额中扣除.

普通发票违法行为的特点:

（1）发票违法形式多样化.不开或拒开发票、开具“大头小尾”票、使用过

期版(作废）发票、开具与实际业务不符的发票、以各种收据代替发票、国地税

发票“相互串用"、购买和使用假发票等日常违法行为屡见不鲜，制造和销售假

发票也成为某些犯罪分子谋取不正当利益的主要手段。

（2）普通发票违法活动公开化.如今,不法分子竟然公然利用网络、手机短

信等现代传播形式和车站、码头等公众场所明目张胆、无所顾忌地在大庭广众之

下公开宣传、叫卖他们的所谓“特殊商品”或“优质服务”.有的单位和个人，

为逃避纳税,肆意购买假发票使用，而假发票为这些偷逃税收的人“助纣为虐”,

在一定范围和程度上近乎泛滥成灾，给国家经济带来很大损失.

(3)普通发票违法主体团伙化.特别是假发票制售团伙，作案主体外延扩大,

有较强的关联性、团伙性、专业性，形成了一定的销售渠道和网络，有较为固定

的票源和客源,内部人员有明确的分工和业务范围，甚至有的单线联系，划区域

销售。并且，犯罪分子十分警惕，反侦察能力非常强，交易时一旦出现意外其他

违法分子立即逃脱，导致案件无法延伸查处。

4、纳税评估流于形式，收效甚微

纳税评估是指税务机关运用数据信息对比分析的方法，对纳税人和扣缴义务

人纳税申报(包括减免缓抵退税申请）情况的真实性和准确性作出定性和定量的

判断，并采取进一步征管措施的管理行为。纳税评估工作遵循强化管理、优化服

务；分类实施、因地制宜；人机结合、简便易行的原则。目前纳税评估是对企业

所得税监控的主要手段,在实际工作中存在以下问题：

(1）评估指标存在局限，评估工作难以深入.

纳税评估指标是税务机关筛选评估对象、进行重点分析时所选用的主要指

标，分为通用分析指标和特定分析指标两大类，使用时可结合评估工作实际不断

细化和完善.目前我国企业所得税纳税评估中指标存在以下问题：

①纳税评估指标本身存在缺陷。单凭评估指标测算很难合理确定申报的合法

性和真实性，企业还受到所处的环境、面临的风险、资金流向等诸多因素的影响。

②纳税评估指标体系设立不科学。现行纳税评估指标以行业内平均值作为确

定标准，企业被测算的指标只要处于正常值得合理变动幅度内,就被认为已真实

申报，实际上，评估对象的规模大小，企业产品类型多少等因素,都对“行业峰

值”产生较大影响；企业的经营情况千差万别，以假设的行业平均指标进行评估

分析难免有其局限性.

③纳税评估指标设置不完善。目前各地纳税评估指标设置类型和标准不一，

选定纳税评估对象不科学、不合理。无法用统一标准来衡量纳税评估工作质量和

效率.

（2)纳税评估权利寻租，纳税人逃避处罚.

权利寻租是指握有公权者以权利为筹码谋求获取自身经济利益的一种非生

产性活动.有些纳税人存在故意多列费用支出、少计收入的行为，但以计算和填

写错误、政策和程序理解偏差等一般性问题为由，企业通过“拉关系、走门子”

等其他权力寻租的方式以评估补税的方式补缴税款，逃避税务处罚。纳税人在被

评估过程中可以自行补正申报，而评估人员的分析、约谈、举证等工作仅仅是通

过相关预警指标值分析、推测纳税人存在某种违法行为，没有查实纳税人涉税违

法行为的具体证据，而查证落实的过程往往比较艰难.尤其是在评估过程中，对

违法行为的确认、定性，有一个纳税人与评估人员交流、商榷的过程,可能产生

权力寻租行为。

（3）监督约束机制不到位。

由于当前纳税评估工作监督约束机制不完善。评估力度不均，评估程序不到

位，以评代查,评而不查，重复评估、评估发现问题帮助企业隐瞒的现象仍然存

在。对纳税评估工作如何监督，如何规范其运作尚须完善相应机制。

（4）评估与稽查关系不清，“以评代罚”时有发生。

从山东省国税局发布的优秀评估范例中，我们不难发现，纳税人实质是在偷

税，但是评估部门没有按照规定进行移交稽查局立案查处,以评代罚，减少了纳

税人的偷税成本，助长了纳税人进行偷税的行为。

5、税收管理员的业务素质和责任心亟待提高

在人力资源管理中，人是最具有能动性的,目前企业所得税管理中人力资源

问题更加突出,一方面企业所得税在整个税收体系中是最复杂的水中，涉及到的

问题众多，要求税收管理员具备良好的税收政策水平和会计水平，同时要求税收

管理员具备相关法律知识。而另一方面税收管理员人员逐渐老化，知识更新缓慢，

更为重要的是缺乏责任心和上进心，从人力资源管理的角度看，缺乏有效的激励

机制。

税收管理员是企业所得税税源管理的重要载体，税收任务、税源管理、税收

执法、纳税服务等各项工作都要靠税收管理员队伍去落实。目前基层税务干部的

思想状况和业务水平已经严重制约着企业所得税税收管理上水平，成为提高管理

水平的瓶颈。

二、对我国企业所得税管理中存在的问题的原因进行了分析

1、会计信息失真，纳税申报失实的原因。

(1）追逐高额非法利益是申报不实根本原因

随着市场经济的发展，经济主体日趋多元化，一些不法纳税人为追逐个人经

济利益最大化,能不缴税就不缴税，能少缴税就少缴税,而最简单方法就是设置

“账外账”，一些企业负责人为了追逐企业经济利益最大化，不是通过改善管理、

提高劳动生产率、降低成本来实现其目的，而是在税收上做文章，指使财务人员

做假账，导致“账外账”偷逃税款现象屡见不鲜。

（2)公民的法治意识和纳税意识薄弱

目前,我国经济体制呈多元化发展，纳税人征纳之间的利益冲突更加直接，

一些私人企业实行家族式管理，相关财务核算岗位均安排亲信或自家人，这种管

理模式在税收制度不健全、征管监控不严密、追逐个体利益最大化的驱动下，极

易产生帐外经营等偷逃税行为。目前私营经济的迅速发展和大量中小企业的出现,

以各种手段追收利益最大化更加突出。

（3）惩处不力助长了不法行为的发生

从近几年稽查情况来看，税务部门对涉税违法行为的查处率及处罚率较低，

案件处理的弹性大，无形中助长了“账外账”偷税行为的发生。①是由于税务稽

查选取稽查对象欠准确,检查面较小，人员查账技能参差不齐，办案手段有限，

一般只能查出一些账面记录，难于发现深藏不露的“账外账”；②是由于“账外

账”行为比较隐蔽,多与现金交易，销货不要发票的营业收入不入账有关，事后

税务稽查取证界定难，要查证他们的偷税行为难度很大；③是由于税务稽查部门

没有搜查权,对藏在暗处的“账外账"，一般要依靠群粽举报提供线索及公安部门

协助，才能取得内帐等违法证据，有限的执法手段阻碍了“账外账”的有效查处；

④是不少政府部门都存在不愿行政复议、诉讼，担心行政复议更改原先处理决定、

行政诉讼败诉，导致执法刚性不强；⑤是由于移送涉嫌犯罪案件程序要求严格、

繁琐，而且工作量及风险较大,因此有些税务机关宁愿采取息事宁人的态度，尽

量避免涉税案件的移送，导致对不法分子难以起到应有的震慑效应.

（4）金融结算方式存在漏洞为不法分子提供了便利

目前，在经济活动中大量存在现金交易行为,由于现金交易隐蔽性强，交易

记录难以跟踪监控，为设两套账和做假账偷逃税提供了极大便利，尤其是面向终

端消费者的饮食娱乐业、批发、零售、中介服务、建筑装修等行业。各金融机构

竞争激烈,为了拉客户、争储蓄，对纳税人的多头开户、资金使用睁一只眼闭一

只眼，致使现金巨额流通及资金体外循环等现象普遍。同时，各种信用卡、网上

银行的出现，也为企业进行帐外经营提供了方便.

(5）会计核算失去了其监督职能

随着社会经济的发展,各类企业的诞生日益增多，但财务人员的缺失，造成

很多企业雇佣兼职会计、找会计中介机构代理记账等方式进行财务核算，由于会

计兼职和会计中介机构代理记账对企业的生产经营状况不是很了解,大部分都是

单纯的以单制单记账，造成了账簿记录的失真,在严格意义上失去了会计核算监

督的职能作用，对税务机关查账造成了很大被动，再加上税务机关对此类情况缺

乏有效的管理措施,造成了企业所得税日常管理的漏洞存在。

企业财务核算人员大多数是兼职会计,且兼职会计比较“听话”,企业方面要

求怎么做账就怎么做账,而对企业的具体生产经营情况“一知半解"，造成账务核

实不规范，兼职会计一般只负责涉税事项的处理，不具体负责财务核算,账务在

“老板”授意完成。

《企业所得税法》实施后,针对税源管理中出现的问题和征管薄弱环节，税

务机关研究制定一些措施，使企业所得税管理日趋正规，但是目前偷税手段逐渐

多元化,更加具有隐蔽性，这场偷税与反偷税斗争,仍有不少问题不容忽视，特别

是对于目前税务机关管理的大量的中小企业来讲,在产业链条中最终产品销售对

象是消费者个人的行为,设置账外账问题更为突出。

2、信息不对称原因分析

（1)大量涉税信息尚未被采集和整理。受税源管理方式、信息管理意识、信

息采集手段、信息存储方式、信息管理责任等因素综合影响，现阶段税源信息主

要通过税务登记、纳税申报、发票管理、日常管理和税务稽查等环节采集，这些

信息中相当一部分是通过纳税人自己报送而获得，真实性、全面性不能得到充分

保证。大量的企业生产流程、产品配比、产废率、主要财务指标以及金融机构、

工商部门等所拥有的核心信息数据尚未被有效采集。

（2)信息关联性和及时性不强导致使用价值低。当前,基层国税机关的税源

管理以静态管理为主，缺乏连续性,对纳税人信息变动往往不能及时采集更新.

同时，纳税人不完全遵从税收法规，帐外经营、账务不实、故意瞒报、虚报等问

题仍在一定程度上存在.信息采集时,由于工作人员责任心、工作技巧以及熟练程

度、细致程度等差异都可能导致信息失真.此外，纳税人信息分部在各环节，采

集时缺乏整体规划，人为切断了各类信息之间的联系。加之受日前经济条件制约，

国税机关难以利用第三方信息与纳税人信息进行逻辑上和法律上的对比，也影响

了信息质量。

（3)信息加工技术不强无法深度应用.由于统计分析技术的滞后和人力资源

状况的限制，目前国税机关特别是基层国税机关还没有建立起玩呗的分行业、分

税种等指标分析模型,缺少对不同数据之间逻辑关系的分析，缺乏对纳税人生产

经营状况变化、存货变动、实际税负等经济变量的比较分析,不能有效地发现税

源异常变化情况,掌握企业税源变化趋势，表现为分析预测、引导决策的功能较

弱，分析成果和判断结论的可信度不高，大量的数据只是沉淀在信息系统中而没

有得到有效开放使用，信息资源的“附加值”很低.

(4)综合治税机制尚未完整建立。社会信用体系、结算体系不够健全完善,

金融管理体制漏洞颇多，现金控管松懈、匿名存款、多头开户，“地下经济”滋

生；与纳税人相关的“第三方”提供税源信息义务在法律上尚不明确,税务机关

与有关经济管理部门之间以信息共享为主要内容的工作配合进展缓慢，使税务机

关对纳税人提供信息的全面性、真实性难以甄别、比对，纳税人应当缴纳多少税

款、是否足额缴纳税款,税务机关难以掌握，严重影响税务机关监管税源的能力。

3、普通发票违法案件的大量出现，严重侵蚀税基的原因.

(1）、非法利益驱动.(2）对普通发票管理重视程度不够。（3）对普通发票管

理制度执行不力。虽然有统一的《发票管理办法》,但实际工作中地区有差别，

票种管理也有差别,对于实行核定征收的纳税人税收采取“票内按实、票外定额”

办法，在机制上就给纳税人创造了少用发票的氛围，对普通发票的领购、使用、

缴销等环节缺乏有效的监督机制,不能有效发挥“以票控税"的实际作用.（4）普

通发票管理监控手段落后。(5)家电下乡补贴政策的出现也一定程度上助长了普

通发票违法行为的发生。

4、人员素质难以提高的原因分析。

（1)干部激励方式单一,激励效果低下。（2）受公务员工资制度约束，传统

物质激励难以为继。（3）受规定职数比例限制,干部晋升激励空间有限。（4）干

部年龄结构老化和心理失衡，激励缺乏原动力.

三、加强我国企业所得税税收管理的对策建议

1、规范企业会计核算,提高纳税申报质量。

（1）构建协税护税信息化系统，加强社会信用体系建设。

首先，要建议纳税人纳税号码识别制度，在金融账户和交易实名制的基础上，

借鉴一些市场经济发达国家的经验，加强银行账户管理,无论单位或个人均需凭

全国统一纳税识别号码开立账户,杜绝匿名账户、假名账户，严防多头开户，控

制现金交易，禁止帐外交易；再次，各政府部门与纳税人取得收入有关的所有活

动均必须使用纳税识别号码，政府各部门、金融机构、机关团体等方面系统信息

通过计算机联网汇集到税务部门，税务机关运用计算机进行集中处理，便可准确

掌握纳税人的各项收入情况。同时积极推广货币资金支付电子化，限制和减少大

量的现金交易，税银电脑系统实现联网，加大对纳税人资金流动实现全方位、全

过程的管理和监控。

借鉴银行信用体系的建立，以政府信用为先导,建立包括企业信用、个人信

用、税收信用、企业会计从业人员信用在内的社会信用系统，建议健全信用综合

查询系统，按全国统一的法人、自然人纳税识别号，分户建立数字化信息档案,

实施动态管理，制订鼓励诚信和制约惩处失信的政策措施，逐步培育一个健全的

社会信用体系，优化社会赋税环境，为税源监控提供基础信用平台.(2）加强对

兼职会计及会计中介机构的管理。会计及各种会计中介机构属于财政部门管理。

国税部门一方面要积极协调好于财政部门的关系，向财政部门提出强化会计及会

计中介机构管理的意见和建议,进一步规范行业管理;另一方面,要积极引导中介

机构在提高企业所得税汇算清缴质量方面发挥积极作用。（3）要抓好日常税法的

普及工作，提高税收法律、法规的透明度。各级税务部门必须要将全程服务落到

实处，充分利用媒体、网络，办税地点进行公示,或及时上门进行宣传、辅导，

提高税收法律、法规和相关政策的透明度。同时，税务部门应从狠抓反面教育入

手，尤其对一些典型案例，要利用各种媒体，如用电视专题报道进行大张旗鼓的

曝光,提高税务稽查的威慑力.（4)加强对诚信纳税人的正向激励。在纳税信用体

系建设中充分体现等级差别,充分运用经济杠杆和经济制度，将诚信纳税这种税

收伦理要求以经济的形态固定下来。纳税信誉等级作为遵从程度的标志，实践中

要在评定主体、对象、标准、程序、待遇、等级升降等方面进行完善，信誉等级

评定不能预设比例，不搞终身制，要加大等级差别，特别是提高A级待遇，使其

遵从成本最小化，遵从收益最大化，对D级纳税人加大惩戒管理力度，提高税收

遵从的动力。

2、破解信息不对称，提高税源监控水平。

（1)健全信息采整理机制.（1）明确税源数据采集内容.（2）拓展税源数据

采集渠道。（3）优化数据采集技术手段.

（2）畅通信息存储船体机制。（1)要建立统一的信息存储平台。（2）要建立

规范的信息交换平台。（3）要建立分层的信息应用平台。

(3）提升信息挖掘应用机制。1、信息的简单加工.2、信息的综合分析.3、

信息的职能分析。4、信息的深度挖掘.5、构建现代税务管理信息化体系。

3、加强普通发票管理，堵塞税收漏洞.

（1）逐步推行网络开票制度。

全面调整目前基于纸质发票条件下的发票管理制度，制定网络发票管理制

度，整合和统一管理各类国地税发票、凭证,明确网络发票的概念、使用对象、

使用范围、使用方法以及相关方的权利与义务,加大对不开票等行为的处罚力度，

全面规范网络发票的使用管理。

（2）建立查询鉴证服务制度.推行简便易行的发票鉴别方法，提高纳税人的

遵从成本.

（3）扩大和延伸普通发票协查范围。应将普通发票协查的范围扩大或延伸

至所有取得普通发票的单位和个人.

4、健全激励机制，提高人员素质。

(1）健全公务员管理体制，着力增强干部激励功能。①进一步完善公务员工

资制度.②在税务系统落实公务员分类管理制度。③完善公务员“进出口"机制。

(2）综合运用多种激励手段，切实改善干部激励效果。

（3）加强和改进人力资源管理，激发干部潜能。

（4)强化所得税业务培训，提高人员素质。