深圳市M1类用地工业上楼探索与实践

深圳市M1类用地工业上楼探索与实践

一、“工业上楼”的概念解析及内涵演化

为解决产业用地紧张问题，充分利用土地资源，推进产业转型升级，全国各地开

始探索产业载体新模式——“工业上楼”。由于工业在发展过程中，其产业特征

以及对空间供给的需求出现了变化，因此，“工业上楼”的内涵不断发展变化。

1、“工业上楼”与“多层工业厂房”等内涵辨析

●“工业上楼”：

从字面来理解，一般指多层工业厂房。但从不同的调控目标出发，无论是

国家层面顶层制度设计还是地方层面实际政策制订，对于“工业上楼”的诉求都

在不断细化延伸，使用的名词并未完全统一，具体包括“多层工业厂房”、“工

业上楼”、“工业楼宇”、“工业大厦”、“工业综合体”等等。

●“多层工业厂房”：

出于国家层面对新产业新业态发展的支持，原国土资源部于2015年9月印

发《关于支持新产业新业态发展促进大众创业万众创新用地政策的意见》，提出

“鼓励开发区、产业集聚区规划建设多层工业厂房，供中小企业进行生产、研发、

设计、经营多功能复合利用”。这里的“多层工业厂房”，本身内涵与深圳提出

“工业上楼”的本意是一致的，但并没有使用“工业上楼”的概念。

自然资源部在2019年发布《产业用地政策实施工作指引（2019年版）》，

其中也提到了与原国土部《意见》中相似的关于多层工业厂房的指导内容。

而在地方层面上，为充分和合理利用土地资源，提高节约集约用地水平，

应对产业用地稀缺的问题，各地不同层级的政府在很长的一段时间内出台了大量

推动建设多层工业厂房的政策或文件。省级层面上，以福建省2022年发布的《关

于进一步推进工业用地提质增效促进工业经济高质量发展的通知》为例，文件

以新建项目用地、盘活低效工业用地、提升服务监管能力三个方面提出八条措施，

其中第五条即为推进多层标准厂房建设；市、县层面上，地方政府多以激励性或

惩罚性政策落实多层工业厂房的建设，通常将容积率作为参考指标。

表1 不同地区鼓励建设多层工业厂房容积率指标

● “工业楼宇”：

“工业楼宇”的提法最早出现在我国推动产业转型升级的早期阶段，随后

出现的“高层工业楼宇”与工业上楼的概念十分相近。

2013年1月，深圳市人民政府出台“1+6”文件，推动空间资源配置的优

化和产业转型升级。该组文件以《深圳市人民政府关于优化空间资源配置促进产

业转型的意见》为主，其中提到了“推进工业楼宇市场化运作”，在6个配套文

件之一的《深圳市工业楼宇转让管理办法（试行）》中有详细诠释。《管理办法》

所称工业楼宇，是指“在工业用地上兴建的用于工业生产（含研发）用途的建

筑物、构筑物及其附着物。”2020年1月，《深圳市工业楼宇及配套用房转让

管理办法》正式印发，使用相同的“工业楼宇”定义。

2018年青岛市城阳区发布《城阳区加快高层工业楼宇经济发展的实施意见

（试行）》，并引进山东省首家高层工业楼宇项目联东U谷·夏庄智造园项目；

2020年西海岸新区发布《青岛西海岸新区关于加快高层工业楼宇经济发展的实

施意见（试行）》，同年5月，西海岸新区首批5个高层工业楼宇项目集中开工。

两个《意见》提出要“构建以先进制造业为主体，与现代商贸、科技创新服务融

合发展的‘都市型工业’新业态”，推动高层工业楼宇(工业综合体)经济发展。

《意见》分别从产业导向、开发建设和运营的投资主体、开发建设基本要求、功

能配套要求、自持比例及分割转让要求、扶持政策、组织保障等七个方面对高层

工业楼宇（简称工业综合体）的建设发展进行了规范。

● “高标准厂房”和“工业大厦”：

2012年，江苏省为落实科学发展观，以“企业集中、产业集群、要素积聚、

土地集约”为目标，优化工业布局，加快转型升级步伐，提高土地节约集约利用

水平，由原国土资源局发布《关于鼓励高标准厂房建设 促进产业集聚规模发展

推进土地节约集约利用的意见》，推进功能齐全、设施先进的四层及以上标准厂

房（即“高标准厂房”）建设。《意见》要求高标准厂房用地集中，占地规模应

在100亩以上，容积率达到1.6以上，建筑密度不低于35%。

为提高工业用地节约集约利用水平、资源配置效率，优化生产布局，促进

产业集聚，推进高标准厂房的标准化和规范化建设，广东省住建厅于2021年12

月发布《广东省高标准厂房设计规范》。《规范》中对高标准厂房的定义是“符

合产业集聚发展的需求，具有相近行业高通用性和高集约性的特点，规划指标

满足各地现行标准和政策要求并配置载货电梯的4层及以上标准厂房。”建设

标准部分中则规定高标准厂房厂区的容积率不应低于2.0，办公、生活服务等配

套用房占地面积不得超过项目总用地面积7%等。

肇庆市四会市住建局于2022年2月发布《关于支持和鼓励高标准厂房和工

业大厦建设的实施意见（试行）》，其中对于高标准厂房（工业大厦）的定义沿

用了《规范》中的标准。

●“工业上楼”：

国内最早提到“工业上楼”的概念并进行实践的案例，是2012年深圳市推

进的全至科技创新园案例。全至科创园提出按照“厂房+写字楼”的复合标准建

设，大幅增加工业空间，包含研发、办公、生产等功能。2017年8月，新华社

刊发文章《广东推进“工业上楼”》，首次使用“工业上楼”一词在全国范围内

开展宣传；同年10月，南方日报刊发文章《摩天工厂：深圳工业发展新模式》，

详细介绍了全至科创园的发展模式、园区体量和企业入驻情况等。

2021年7月27日，国家发改委发布了《国家发展改革委关于推广借鉴深

圳经济特区创新举措和经验做法的通知》[1]，总结梳理了深圳经济特区已复制

推广的创新举措和经验做法。其中第十条经验是划定“区块线”保障工业发展空

间，提到了在工业区控制线内加大工改工力度，推广“工业上楼”，打击通过股

权转让方式转让工业用地使用权等内容。此为“工业上楼”首次出现在部委层面

的正式文件当中。

表2 “工业上楼”相关概念

多层工业厂房的提出是基于创新产业发展的初衷，为更多中小企业提供研

发、设计和生产的空间；“工业经济高质量发展”概念的提出提高了其建设标准，

高标准厂房的提出回应了多层标准工业厂房的建设需求。其后出现的高层工业楼

宇经济面向先进制造业，同时吸纳包括科创、商贸等产业入驻，多种产业在楼宇

间融合。工业上楼概念的推广则是结合早期实践和前述概念的发展和验证，旨在

打造融合生产、办公等功能的高容积率工业空间，在都市内为工业提供机遇。

2.“工业上楼”的各地实践内涵演化

在“工业上楼”这一用词逐步得到社会各界认知的条件下，全国各地特别是

新增用地紧缺的城市加快出台相关政策，明晰“工业上楼”的内涵与特征。

2021年东莞市水乡管委会发布“工业上楼”指南，指南包括产业引导、园

区规划和建筑设计三个方面。其中《东莞水乡功能区工业上楼园区规划指南》对

工业上楼给出定义，即“工业上楼”产业园区是指政府根据自身经济发展内在要

求，划定的功能布局合理、产业特色鲜明、生产要素集聚，用地性质为M1、容

积率3.0或以上，以高度大于24米的高标准厂房和工业大厦为生产载体的现代

化分工协作生产区（以下简称“园区”）。概念中的高标准厂房和工业大厦是

指符合国家通用建筑标准及行业要求，具有相近行业高通用性、高集约性的特点，

消防、节能、环保等符合国家及地方现行规范和政策要求，24米以上、5层或以

上且配置工业电梯的厂房和集研发、试验、生产一体的综合工业建筑（以下简称

“厂房”）。

2021年底，深圳市光明区发布了《深圳市光明区工业上楼建筑设计指南（征

求意见稿）》，其中对“工业上楼”有相似的定义。征求意见稿中写到，“工业

上楼”建筑是具备相近行业高通用性、高集约性的特点，符合国家通用建筑标

准及消防、节能、环保等现行规范和政策要求，用地性质为普通工业用地（M1）

或新型产业用地（M0）、容积率3.0或以上、高度24m以上、层数4层以上，

配置工业电梯且集生产、研发、试验功能于一体的高标准厂房和工业大厦。

表3 各地“工业上楼”中的控制指标

3.“工业上楼”产业准入

结合各地区上楼经验，目前所说的工业上楼中的“工业”多指着力发展的战

略新兴产业，这些产业的特点是生产的环境影响小、产业附加值高、自动化程度

高，而工业上楼的行业准入类型在不同地区之间呈现差异化的特点。

《深圳市宝安区工业上楼工作指引（试行）》中规定了进驻高层厂房的产业

类型，主要参考《深圳市产业结构调整优化和产业导向目录（2016年本）》中

的“鼓励发展类”类产业和《产业导向目录》中不禁止或不限制发展的产业（“允

许发展类”）。鼓励发展类产业允许优先进驻，包括但不限于：新一代信息技术、

高端装备制造、绿色低碳、生物医药、新材料、海洋经济等战略性新兴产业，

和宝安区优势传统制造业以及产业链关键、核心、缺失环节的产业等的小规模中

试及生产制造环节。佛山市三水区乐平镇的工业上楼厂房项目准入行业设置与之

类似。

光明区则根据五要素筛选模型和光明区产业导向，将《国民经济行业分类》

GB/T4754中第二产业30个制造业大类划分为重点鼓励上楼、有条件上楼、不建

议上楼三类。此外，还对重点鼓励上楼产业中不同核心产品的不同生产环节给出

详细的上楼指导意见，包括不能上楼、能上楼、低楼层等。东莞区水乡功能区的

行业准入筛选过程与之类似。

青岛市两区推动优势企业向高层工业楼宇集中，重点发展战略新兴产业；鼓励

多个机构等生产性服务业进驻，助力企业发展。

表4 各地工业上楼中产业准入导向

4.工业上楼的政策逻辑

为推动土地节约集约利用、产业转型升级，降低用地企业生产成本，增加城

市内产业空间，各地经济发展、住房建设、自然资源和城市更新部门或独立或联

合出台工业上楼文件，针对城市内工业开发区和产业集聚区的厂房建设，借助容

积率、建筑面积、柱间距、层高等土地利用和建筑设计的控制指标，在提容和功

能复合上给予政策建议和激励条款，积极引入工业互联网、生物医疗、新材料、

高端装备制造、信息通讯等行业。工业上楼是实现产业融合、产城融合和产业配

套建设的理想途径。

表5 各地工业上楼负责部门

二、各地政策规定与实践案例

表6 各地“工业上楼”相关政策

表7 工业上楼典型项目控制指标

01、深圳市M1工业上楼经验

根据深圳2014年发布的《深圳市城市规划标准与准则》，对普通工业用地（M1）

和新型产业用地（M0）的容积率控制，在密度分区容积率基准的基础上有着上限

的差异，普通工业用地的容积率上限为4.0，新型产业用地的容积率上限为6.0。

而在2019年发布的修订版当中，取消了对工业用地的容积率的限制，而是将工

业用地地块容积率分为3个等级区间，将五个密度分区分为3级并呈现级别之间

的阶梯式容积率差异。新型产业用地（M0）的基准容积率普遍高出普通工业用地

（M1）0.5个单位（如下图）。

2.普通工业用地（M1）出让经验

工业上楼的推广对使用普通工业用地的主要影响体现在容积率的提

升上。根据深圳市自然资源资产市场网截至2022年8月1日的土地出让数据，

深圳市供应的普通工业用地的容积率从2012年起开始明显提升。2014年深圳市

推出《深标》，用地出让容积率出现峰值；2019年《深标》修改工业用地基准

容积率，普通工业用地的1级基准容积率为3.5，2019年及以后出让的工业用地

容积率维持在3.5至4.0的区间内。

02、深圳市工业上楼项目

1.宝安区全至科技创新园

-全至科技创新园-

深圳市宝安区沙井街道全至科技创新园，前身为茅洲山工业园，地处深圳边

缘地带，占地5公顷。园区改造前厂房承包产业多为五金制品、模具销售、配件

包装、塑胶生产等传统低端制造行业，承包企业规模偏小，缺乏核心技术和竞争

力。

2011年，茅洲山工业园改造启动，按照“厂房+写字楼”复合标准建设，包括1

栋23层高标准厂房、3栋5层研发办公楼、1栋人才公寓、1栋综合配套楼。园

区内设有生产研发、总部办公、产业配套、生活配套等功能区。

通过拆除部分厂房，建设高层厂房，全至科技园实现了园区原地提容和工业

上楼。园区工业空间从原来5万平方米拓展至13万平方米，主导产业转变为机

器人和智能装备产业。客户群与技术研发上的领域相近。一栋楼内，对于一家企

业而言，可能存在着多家客户和多家供应商。

园区内的科创大厦是典型的工业上楼产品，地上高23层，地下2层，标准层面

积为5300平方米，户型面积为593至1470平方米[1]。每个单元为企业的前端

研发和后端生产提供必要的配套设施，满足高端智能制造企业的研发生产一体化

需求。在垂直运输能力上，科创大厦配备8台智能高速客梯、6台大型货梯和大

型卸货平台。

相比其他园区普通厂房的短期签约租赁模式，全至产业园的厂房采用一次

性5年期合同的签约方式，并且园方能够为企业提供短期小单元厂房的租赁服务。

对宝安区而言，《工业上楼工作指引（试行）》实施之后共有37个社会投

资项目实践工业上楼。其中新桥东片区重点城市更新单元（一期）、艾美特工业

区、衙边工业区等20个“工改类”城市更新项目已实施“工业上楼”，预计可

提供厂房空间214.9万平方米，其中已竣工验收项目2个，提供厂房空间3.8

万平方米；另外在三诺智慧声谷大厦项目等17个非城市更新产业项目中实施

“工业上楼”，预计可提供厂房空间94.4万平方米（含产业遴选项目7个，提

供厂房空间60.7万平方米），其中已竣工验收项目2个，提供厂房空间7.8万

平方米。

2.南山区南山智造城市更新项目·红花岭基地

-南山智造-

位于深圳市南山区桃园街道西丽湖国际科教城片区的南山智造（红花岭基地）

城市更新项目（一期），是南山区推动改造建设的全国首个工业上楼示范项目。

本项目用地面积约8.2万平方米、总建筑面积约70万平方米，容积率约为8.5，

用地类型为普通工业用地和新型产业用地(M1+M0)。

项目提出“折叠空间+垂直产业”的概念，让企业在高层大厦而非单层工厂中

进行生产、办公、研发。

此次红花岭基地主要集聚生物医药、智能制造、工业互联网和大数据等高端

制造业企业。提出的“折叠空间、多维产城”的理念，即通过环形坡道+高架道

路模式，将货运交通引入第二层，第五层及第九层平台，实现多首层厂房，最大

化满足四大产业的生产需求及入驻企业的低楼层意愿，高效解决了工业上楼设备

不易上楼和高层厂房货运效率低等问题。

该项目统筹做好生产、生活、生态三大空间。规划设计结合周边自然山体

资源，在分期设计中，每期均设置生产设施和生活设施，不同开发阶段均可以满

足园区工作人员的生活生产需求。生活设施通过二层步道与生产设施相连通，人

车分流的设计，有效保证园区生产人员的通行便利和通行安全。[3]

项目更新改造完成后，南山智造（红花岭基地）将从原来占地面积17.9

万平方米、建筑面积约27.7万平方米的集体老旧工业园区，转变为总建筑面积

约70万平方米的优质产业空间。

红花岭基地打造的“立体厂房”，相较于常规的高层厂房也有其优势。第

一，立体交通相当于增加了厂房首层，且除了首层外其他各层承重均有相应提升。

第二，将所有分区控制在适宜上楼层数（4层及以下），最高分区可上至70米，

提升高楼层厂房利用率，提升建筑高度上限。第三，减少电梯数量，在各分区设

置仅服务各分区的电梯；高架货运电梯分为三个区设置，同样服务本区各层，另

设有直通梯串联各个区域，提高电梯使用效率。

3.深圳中城生物医药产业园-坪山

-深圳中城生物医药产业园-

2020年4月29日公布的《深圳市人民代表大会常务委员会关于加快生

物医药产业高质量发展的决定》中强调“按照建设现代生物医药产业园区的要求，

完善提升现有产业园区建设水平，打造配套完备、带动性强、绿色生态的产业集

聚区，推动生物医药企业、平台落户园区，实现技术、人才、资金等要素集聚，

提高产业集中度，避免产业布局碎片化，加快形成生物医药产业集群。”[4]

2020年12月30日，中城新产业集团以1.04亿元竞得深圳市坪山

区国家生物产业核心地段G13113-8024一类工业用地，占地约2.75万平方米，

建筑面积约11万平方米，容积率为4.0，土地用途为普通工业用地（M1）。该

块工业用地用于打造深圳市首个“药厂上楼”园区。

项目将建设三栋高等级医药厂房及一栋员工宿舍。A栋医药厂房首

层层高6.5米，2至6层5.7米，6层以上4.8米；有3吨货梯和1.6吨客梯；

首层荷载不少于1000公斤每平米，标准层荷载不少于500公斤每平米。B、C栋

医药厂房首层层高6米，2至6层5.7米，6层以上4.8米；有5吨汽车电梯、3

吨货梯和1.6吨客梯；首层荷载不少于1000公斤每平米，标准层荷载不少于500

公斤每平米。D栋宿舍单间面积20平米左右。