我国共有产权住房制度的现状、问题及对策研究

第33期

2018年11月

江苏科技信息

JiangsuScience&TechnologyInformation

No.33

November，2018

我国共有产权住房制度的现状、问题及对策研究

翁翎燕

1

，韩许高

2*

2.南京中医药大学人文与政治教育学院，江苏南京210089）

摘要：共有产权住房制度为我国城镇住房体系的完善打下了坚实的基础。文章在阐述淮安、上海、北

京3个试点城市共有产权模式的基础上，分析了我国共有产权住房制度存在的问题，并从完善法律法

规、加快市场化运作、扩大保障范围、严格上市交易期限、促进住房回购等方面提出了相关政策建议。

关键词：共有产权；住房制度；政策建议；中国

中图分类号：F293.31文献标识码：A

1我国共有产权住房制度实践

1.1淮安模式

2007年初，淮安市在全国率先提出以出让用地

的共有产权住房替代行政划拨用地的经济适用住房，

是我国国内最早试点共有产权住房的城市。淮安模

式主要总结为如下几个方面：一是保障对象。分为三

类人群，分别是城市中等偏下收入住房困难家庭、新

就业人员及进城务工人员；二是住房供给。采用实物

配售与货币助购相结合的方式；三是住房价格的控

制。实物配售方式为政府集中建设、分散配建回购的

共有产权住房配售价格与普通商品房市场销售价格

挂钩（比同时期同地段普通商品房住房市场价格低

5%~10%左右，体现政府让利）。货币助购方式为政

府补贴助购房源价格完全市场化；四是产权份额。产

权比例设计中购房者出资额等同于传统经济适用住

房的价格，相当于享受经济适用住房的保障性，同时

个人产权部分又具有商品性，可以保值、增值；五是退

出机制。自房屋交付之日起5年内购买的，按原配售

价格结算，5年以上8年以内购买的，按原供应价格加

第6年起的银行同期贷款利息（市场价低于原价或此

价时取低价）购买，8年后购买的，按届时市场评估价

格购买

［1］

。

1.2上海模式

上海市从2007年下半年起，着手研究制定共有

产权保障房政策，在调研淮安共有产权住房实施情

况，充分吸取各地实施经济适用房经验，广泛听取社

会各方面意见的基础上，于2009年6月颁布了《上海

市经济适用住房管理试行办法》，明确提出按照“共有

产权”的方式完善经济适用住房“有限产权”的运作机

（1.南京大学金陵学院，江苏南京210089；

制。同年，在徐汇、闵行两区开展申请供应试点。截

至2013年年底，共有产权住房已累计保障6.6万户居

民，在上海市住房保障体系中发挥了重要作用。共有

产权住房上海模式的主要特点是：用地性质为划拨；

购房人产权份额按出资额与周边房价的比例关系确

定；政府让渡租金收益；购房人5年内不得上市和出

租，5年后上市转让的，保障机构有优先回购权

［2］

；购

房人和保障机构按各自的产权份额分配上市收益。

这种制度设计提供了保障对象拥有稳定居所的路径，

比较彻底地解决了保障对象的居住困难问题，而且为

保障对象创造了享受一定财富增值的空间，同时又减

少了政府建设资金沉淀，压缩了现行经济适用房制度

普遍存在的寻租空间。

1.3北京模式

北京市为进一步完善住房供应结构，支持居民自

住性、改善性住房需求，稳定市场预期，促进长效机制

建设，于2013年10月23日由北京市住建委联合四部

门发布《关于加快中低价位自住型改善型商品住房建

设的意见》（以下简称《意见》）。按照“低端有保障、中

端有政策、高端有控制”的总体思路，《意见》提出要加

快自住型商品住房建设，对土地供应、套型面积和价

格标准、销售对象、销售和登记管理以及转让管理等

方面做出了详细规定。对于目前没有经济能力的购房

人，政府给予支持，按一定的比例形成共有产权，在上

市交易时根据产权比例将政府投入部分的收益回收。

价格方面，自住房的价格比市场低30%，甚至50%。

按照目前已公布的方案，北京以牺牲土地收益为

拥有产权份额的形式。这表明政府将在土地出让阶

段控制土地成本，且通过控制房屋销售价格不让开发

基金项目：江苏省高校哲学社会科学研究基金项目；项目名称：江苏省共有产权住房模式及创新研究；

项目编号：2017SJB2043。

作者简介：翁翎燕（1985—），女，浙江建德人，讲师，硕士；研究方向：土地利用与生态环境效应。

*通信作者：韩许高（1984—），男，河南许昌人，讲师，博士；研究方向：马克思主义生态学。

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商从中“渔利”，政府享有房屋的一部分产权。对于不

符合申请公租房条件，但具备一定经济能力而又买不

起商品房的中间人群，将大力推动政府和个人共同拥

有房屋产权的“共有产权住房”。

2我国共有产权住房制度存在的问题

经过各地的积极探索，我国的共有产权住房实践

取得了积极的成效，但共有产权住房制度尚不完善，

主要还存在如下几个方面的问题。

2.1居民对共有产权住房认知度偏低

由于多年实施的经济适用住房政策对居民的影

响已经根深蒂固，尽管从理论上“有限产权”依据不充

分，但经济适用住房制度给居民带来的实实在在无风

险利益已经深入人心。对广大居民而言，共有产权住

房的推出，需要一个接受的过程。商品房价格高低不

同的城市对共有产权住房的接受差异尤为明显。在

商品房价格低的地区，单位建筑面积上土地出让金

数额低，仅仅依靠有限的土地出让金转换为政府的

产权，居民仍需要支付较高的开发成本。例如，某市

住宅开发成本为3000元/平方米，同区商品房价格为

3500元/平方米，若购买共有产权住房个人出资3000

元/平方米（保证政府投资的回收），即使个人产权比

例达到85%以上（以低于同区商品房价格10%为基

数），对相当部分中低收入家庭而言仍然缺乏吸引

力。而在商品房价格高的地区，共有产权住房的优势

比较明显。例如，上海某区域商品房价格为20000

元/平方米，即使个人出资10000元/平方米（高于政府

投入的开发成本），个人产权只占50%，仍然明显降低

了居民的购房门槛。因此，相对而言，在高房价地区

推广共有产权住房的价值更大，居民的认同度更高。

2.2回购约束中的风险不对称

以淮安模式为例，现行政策规定，购买共有产权

住房的家庭，可以分期购买政府产权部分住房，形成

完全产权。5年（以签订购房合同日期为准）内购买

的，可以享受共有产权住房的价格；5年以上8年以内

购买的，按原供应价格加第6年起的银行同期贷款利

息（市场价低于原价或此价时取地价）购买；8年以后

购买的，按届时市场评估价格（不含房屋装饰装修费）

购买

［3］

。因此，若房价处于上升通道，则居民势必会

尽快回购政府持有的产权部分，政府也可以实现从共

有产权住房中剥离产权；而房价一旦步入下行通道，

则居民失去购买政府产权的积极性，甚至可能会对政

府产生不满情绪，届时绝大多数共有产权住房将由政

府持有，增加了政府的财政压力与风险。

2.3政府监管成本较大

由于共有产权住房从机制设计上存在市场价值

与政府计划定价的“价差”，意味着共有产权住房虽然

在一定程度上克服了现行经济适用住房制度的一些

明显的缺陷，但不能完全杜绝住房保障中的寻租问

题。尤其在上海、北京等高房价地区，共有产权住房

的利益优势明显。因此，从申请、复核、征信、分配、售

后等各个环节依然需要较大的监督成本，而且与经济

适用住房政策相比，共有产权住房模式在产权比例认

定、后期产权变更、房屋使用、房屋销售等环节还需要

［4-5］

投入更多的人力。2012年，媒体连续报道了上海

市某共有产权保障住房小区存在个别购房家庭改变

住房使用性质，违规出租等违规使用的行为。因此，

完善共有产权制度，避免踏入经济适用住房“福利院”

“权利房”的歧途，避免违规出租出售等寻租现象的出

现，不仅需要完善的分配退出机制设计，更需要良好

的运营和监督管理。

3完善我国共有产权住房制度的相关对策建议

3.1完善共有产权住房的法律法规制度

我国作为一个法治国家，任何制度的推行或实施

都应有法可依。共有产权住房作为我国住房供应体

系中的重要组成部分

［6］

，通过法律的形式对其进行规

范化的管理势在必行。首先，应该出台专门的法律，

对城镇居民通过商品房买卖、租赁、继承、赠予、产权

共有等方式取得房屋后所享有的权利和所应承担的

义务进行明确的规定。就共有产权住房而言，应对共

有产权住房的投资、建设、准入、形成（购买）、使用、管

理、转让、处分等给出指导意见；其次，应该明确共有

产权住房的统一管理部门及监督执法机构；最后，在

法律层面出台一系列的措施杜绝共有产权住房投机

牟利行为。

3.2充分利用市场机制，逐步扩大共有产权住房制

度的市场化运作

共有产权住房既有一定的保障属性，又有一定的

市场属性，因此，共有产权住房应采取“市场运作”为

主和“政府支持”为辅的指导原则。现阶段共有产权

住房制度发展初期，政府需要做好共有产权住房的定

位以及顶层设计。经过一段时间的培育，政府应该鼓

励社会机构与业主共同持有共有产权住房，甚至更进

一步探索购房人之间的集体投资、集体拿地、集体共

有整个小区的共有产权住房，开发商、集体合作社等

群体自行根据对共有产权住房的潜在需求价格来竞

争土地、自行定价、承担风险与管理。还可以把共有

产权住房引入集体建设用地，村集体经济组织用地入

股与建设单位、社会组织出资方构成共有产权关系。

3.3逐步放宽购房标准，有条件地扩大保障范围

目前，多数地方共有产权住房的保障对象是城市

中的中低收入家庭，即“夹心层”群体。在房源供不应

求的情况下，设置一定的门槛是必要的，但随着新建

房源的增多，住房供应方式的多样化，共有产权住房

的保障门槛应逐渐降低。共有产权住房的概念已经

超出狭义的住房保障，可以考虑覆盖所有无住房所有

权的“夹心层”家庭。事实上，目前，美国、英国等发达

国家在住房供应政策中都有共有产权的形式，即，各

方通过共同出资购买一套住房并且因此享有一定份

额的产权，从而减轻了购房者一次性购买的经济压

力。在市场供不应求的城市，可以设立一套综合评分

体系，根据户籍、学历、工龄、婚姻、年龄、专业等情况

评分，让未有购房记录的夫妇、住房条件差或者紧缺

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人才等优先购房。其中仍需明确共有产权住房只解

决初次置业家庭的刚需，禁止商品房拥有者或曾经的

商品房拥有者购买共有产权住房。

3.4短期内严格限制共有产权住房上市交易期限，

抑制共有产权住房的投资价值

给共有产权住房设置禁售期，是为了抑制共有产

权住房的投机牟利行为。一般而言，禁止上市的期限

最低年限为5年，甚至可以更长。如上海在临港新城

推出的一批限价房，其禁售期长达10年。关于政府

回购价格，有学者建议，原价加同期银行活期存款利

息和市场评估价，两者取低者，以避免政府的担保风

险。这种做法存在政府只分利益不分风险的嫌疑，舆

论压力较大。更为严重的是，当房价处于上升通道

时，禁止上市期限满后，市场评估价格将高于同期银

行活期存款利息，政府若仍采用这种低价回购的方

式，必将引发保障对象的抗议和不满，引发社会矛盾，

共有产权住房也失去了兼具可支付性、资产建设性的

基本功能，违背了设计此制度的初衷。因此，建议推

广上海市现有的模式，即在禁止上市期限内的，购房

人申请且符合回购条件的，政府可回购，回购价格为

原价加定存利息；满一定期限后可上市时，政府有权

优先回购（回购价格由房地产权利人和原住房保障机

构共同选定的房地产估价机构按照相同地段、相同类

［7］

型、相同质量的存量二手房市场价格确定），不回购

时可上市交易，交易后政府按约定比例分享收益。

3.5设计促进有经济能力的居民尽快回购产权的激

励机制

共有产权住房通常被看成一个通向完全产权住

房的过渡期，加快共有产权住房回购速度，不仅能够

为新进入者提供住房，也可以通过循环利用补贴来帮

助更多的家庭。共有产权业主流动性的政策性影响

因素主要包括3个方面：（1）是否有实现完全产权的

激励机制。在没有相应的激励机制下，如降低交易费

用、提供价格折扣优惠等都有可能影响购房者尽快回

购政府产权。（2）是否设置转售对象的限制。若共有

产权模式实行封闭性运行，即共有产权住房仅在符合

资格的购买者之间流转，这样可以降低资金投入，实

现一套房连续保障多个家庭。但是，确定转售对象是

一个复杂耗时的过程，对流动性有一定的限制。（3）是

否设置转售价格的限制。限定转售价格也是体现其

保障性，使新进者同样获得受益机会。因此，建议：一

是扩大共有产权住房的最初购买产权份额，原则上任

何一种共有产权类型的个人产权比例不得小于

50%。扩大共有产权份额可以减少所需的补贴额，也

可以缩小有限产权到完全产权之间的间隔。二是条

件成熟时，对政府持有的产权价格应该有偿使用，可

以收取按照1年期存款利率计算的租金。三是通过

房价打折或免除手续费等优惠政策激励共有产权住

房业主增加其投资。四是通过设计购买越晚、价格越

接近市场价格的方式激励早日购买。

参考文献

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［3］郭鑫.完善我国保障性住房共有产权模式对策研

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［4］莫智，邓小鹏，李启明.国外住房共有产权制度及

对我国的启示［J］.城市发展研究，2010（3）：114-120.

［5］吴其伦.自住商品房不宜采用共有产权模式［EB/OL］.

（2014-01-26）［2018-11-10］./s/

blog_.

［6］吴炜昶，陈昊.共有产权住房模式比较及制度建设［J］.

住房保障，2014（10）：63-66.

［7］朱亚鹏.中国共有产权房政策的创新与争议［J］.社

会保障评论，2018（3）：112-122.

（责任编辑刘宗栋王雪芬）

Studyonthecurrentsituation,problemsandcountermeasuresofthehousingsystemof

commonpropertyinChina

WengLingyan

1

,HanXugao

2*

（gUniversityJinlinCollege,Nanjing210089,China;

ofHumanitiesandPoliticalEducation,NanjingUniversityofChineseMedicine,Nanjing210089,China）

Abstract:Thecommonpropertyhousingsystemhaslaidasolidfoundationfortheperfectionofurbanhousingsystem

ntheintroductionofthepatternofcommonpropertyinthethreepilotcitiesofHuai’an,Shanghaiand

Beijing,thispaperanalyzestheproblemsexistinginthesystemofthecommonpropertyhousinginChina,andputs

forwardtherelevantsuggestionsinpoliciesfromtheaspectsofperfectinglawsandregulations,accelerating

marketization,expandingthescopeofguarantee,stricttimelimitoflistingtransactionandpromotinghousing

repurchase.

Keywords:commonpropertyrights;housingsystem;policysuggestions;China

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