我县下山脱贫工作存在的问题及对策建议

我县下山脱贫工作存在的问题及对策建议

李剑飞

下山脱贫是加快山区农民致富步伐，推进城乡统筹发展

的一项民心工程。近年来，我县以实施松古盆地万人下山脱

贫项目为抓手，不断创新工作思路和政策措施，下山脱贫工

作取得明显成效。然而在具体工作中，也面临着许多困难和

问题，本人结合“百名干部蹲点调研活动”，会同下山脱贫

办的工作人员，实地走访了新兴乡泉庄、金坞、下源口等村，

就我县下山脱贫工作情况进行调研，并提出一些对策建议供

参考。

一、我县下山脱贫工作现状

据调查，我县地处高山远山地区有12个乡镇9.9万人；

地处库区的后靠行政村有16个2138户7124人；地质灾害

易发地区有5个行政村（12自然村）690户2400人，其中

列入省级地质灾害点实施整村搬迁的村有3个（枫坪岩坑、

望松砌坛、新兴金坞）。这些农民生产、生活条件相对较差，

突出反映在行路难、小孩读书难、看病难、娶妻难、基础设

施落后。随着社会经济的发展和物质文化生活需求多样化，

下山脱贫成为这些农民的迫切要求。如金坞村地处新兴乡山

区，海拔450米，全村有108户426人，至今未通公路，

由于生产生活条件恶劣，村民纷纷“走下山”谋求生计，目

前全村有近三分之二的人外出，留在村里仅80余人。

为从根本上解决这些群众的困难，我县从2000年开始

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按照“政府引导、农民自愿、统一规划、分步实施”的总体

要求，采取集中安置和分散安置相结合的方式，着手开展下

山脱贫工作。2005年进一步加大工作力度，编制了《松阳

县欠发达地区整体搬迁规划》，计划到2010年，全县建成4

个县级下山移民小区和11个乡镇下山移民点，整体搬迁1

个乡，72个行政村、147个自然村，下山移民6362户、21700

人。在此基础上，2006年又完成《松古盆地万人下山脱贫

项目初步设计》并通过会审，被列入省重点工程项目。根据

初步设计，万人下山脱贫项目拟建立筏铺、西坌、铺门和新

溪四个下山移民小区，项目概算总投资33549.39万元，总

用地915.8亩，总建筑面积807105.24平方米，集中安置

9000人，分散安置1000人。

到2006年底，全县共建立下山脱贫小区7个，其中县

级2个（筏铺、西坌），乡镇级5个（新处乡坳后、板桥乡

桐榔、赤寿乡田岗、西屏乡孙源、望松乡半岭）；下山脱贫

点10个。2个县级小区已征用土地277亩（筏铺230亩，

西坌47亩），完成投资3020万元，其中筏铺小区安置谢村、

新处下山移民211户920人，西坌小区安置四都下山移民

137户587人。铺门小区和新溪小区已落实选址工作。全县

累计安置下山移民1983户、7342人，启动了3个地质灾

害点的搬迁工作，搬迁转移36户129人。14个自然村实施

整村搬迁，20个村进行了土地整理。

二、存在问题及制约因素

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1、土地要素制约明显。当前我县下山脱贫工作遭遇的

最大瓶颈是土地问题。由于国家实行严格的土地政策，下山

脱贫的用地指标与实际需求矛盾十分突出，同时我县基本农

田保护率高达94%，规划安置的下山移民小区（点）一般都

在农保田范围，使得规划中确定的建设用地无法落实，置换

为建设用地的难度大，影响了下山脱贫的进程。2006年底

申报的西坌、铺门两个小区用地指标已被核减，各乡镇下山

移民点、小规模自然村撤并等也由于没有建设用地指标安

排，难以实施。如新兴乡下源口凤凰山脚自然村只有13户

36人，强烈要求整村搬迁到中心村，但中心村由于多年未安

排用地指标，有建房意愿的农户就达到30—40户，根本无

力安排自然村的搬迁安置用地。另外，下山脱贫工程建设征

用土地工作难度越来越大，征用成本也越来越高。

2、实际财政支持弱。由于我县经济欠发达，县乡财政

基础薄弱，无力拿出大量的资金用于下山脱贫建设。目前我

县仅四都、板桥、新处、谢村四个欠发达乡镇整村搬迁的农

户享受省政府每人3000元的补助资金，其他乡镇下山移民

享受不到扶持政策，呼声较高，如今年县两代会共收到下山

脱贫提议案9件。同时，农民搬迁成本较高，目前到筏铺小

区入户，仅建造占地 80平方米三层半的一套联建式住宅，

约需资金12—13万元，不少农户难以筹集。基础设施投入

资金大，地方没有配套资金，目前我县移民小区（点）建设

仅靠市场运作，乡镇抓下山脱贫工作的积极性不高。

3、行政拉力还不够大。主要表现为：一是没有出台全

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县性的下山脱贫工作实施意见。对下山脱贫的对象、政策和

相关部门的工作职责等不明确，导致具体工作中没有可遵循

的政策依据。如移民小区在办理诸如供水、供电等手续时，

没有统一的收费标准，审批费用高；相关部门协调难度大等。

二是部分乡镇对下山脱贫工作在思想上尚未引起足够重视，

管理和服务不够到位。大部分乡镇对村庄建设规划的非农保

地位置、面积等底细不清，在移民点定位时不同程度存在“随

意定点”的现象，造成报批难。对一些小规模自然村的撤并

工作未加以有效引导和协调，让村级各自为战。三是有限资

源未形成合力。由于康庄工程、农村电网工程、沼气工程、

千万农民饮用水工程、千村示范万村整治等一系列工程由不

同的部门分管，各成体系，融合难度大，给下山脱贫工作带

来一些困难。以康庄工程为例，由于其优惠的扶持政策，已

列入下山脱贫规划的村，为了享受到康庄工程扶持政策所带

来的眼前实惠，纷纷动工修建通村机耕路，使得原本可以整

体搬迁下山的村留在了高山深山中，而有的农户虽然康庄工

程通到了门口，但仍强烈要求搬迁下山。

4、面上建设有所忽视。目前，我县将下山脱贫的工作

重点放在四个县级小区建设上，建立了筏铺、西坌等下山脱

力型”，无技术特长，部分农户下山后在就业上难以适应城

镇需求，后续管理服务亟待跟上。

三、主要建议及对策

下山脱贫是省委、省政府在新时期扶贫开发的重要举措

和有效途径，也是统筹城乡经济社会发展、构建“和谐社会”

的主要内容。为进一步做好我县下山脱贫工作，特提出如下

建议对策：

1、多措并举，拓展空间，着力破解土地要素制约。一

是“争取”一部分。抓住松古盆地万人下山脱贫项目被列为

省重点项目的契机，结合包装中心镇培育工程、地质灾害点、

村庄整治、小规模自然村撤并等项目，积极向上争取农用地

转用指标。二是“盘活”一部分。抓住土地规划新一轮修编

的契机，结合整体搬迁规划，积极盘活土地存量，对拟安排

的下山脱贫小区（点）用地，国土部门要早计划、早安排，

确保建设用地。各乡镇在确定下山脱贫小区（点）布点时，

要尽量利用低山缓坡和溪滩、河谷地等非农保地。对于小规

模自然村要求撤并到中心村的，应用好省国土厅出台的可提

供三年周转土地用于村庄整理的政策以及下山脱贫建设用

地复垦项目的周转指标，尽量为其提供启动土地。三是“开

搬迁，其中10户以下的自然村作为搬迁重点，计划每年搬

迁80个这样的自然村。整体搬迁自然村人员除了享受每平

方米40元至120元的房屋拆迁补助外，每人还可享受4000

元至8000元经济补助金。据有关资料统计，目前我县10

户以下的小规模自然村有414个，占全县自然村总数的

36.4%；农村居民点人均占地约120平方米，若通过宅基地

整理可获得400多万平方米的折抵指标。建议争取的折抵指

标应主要或优先安排给本乡镇、本行政村，用于下山脱贫建

设。四是“集约”一部分。开展“下山移民公寓”、“民工

公寓”或“廉租公寓”建设试点，集约利用土地。出台激励

机制鼓励农户通过购买商品房、二手房、农村闲置房等方式

实现“零征地”下山脱贫。

2、整合资源，积极谋划，多方筹措建设资金。在千方

百计争取省委省政府加大政策扶持力度的同时，应结合本县

实际，整合资源，制订和落实下山脱贫的一系列优惠扶持政

策：①各级党委政府要把下山脱贫工作摆在与工业化、城市

化同等重要的位置，财政预算应安排下山脱贫专项资金，土

地出让金中也要确定一定比例用于下山脱贫建设。同时建议

出台整村搬迁农户的补助标准，对列入下山脱贫实施范围内

的非211乡镇整体搬迁农户，每人补助3000元。②整合项

目。康庄工程、欠发达乡镇奔小康、有线广播电视、村庄整

治、农民饮用水等工程要与下山脱贫工作紧密结合，交通、

水利、电力、通信、广播电视等有关部门要努力做到小区建

到哪里，配套项目建设就跟到那里，努力降低下山移民的成

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本。③对下山移民建房涉及的行政事业性收费要加大减免力

度，明确减免政策。宅基地复垦的补贴资金应安排一定的比

例返还给农户或用于基础设施建设。④在明确农户为投资主

体的前提下，协调金融机构对下山农户建房、购房提供按揭

贷款。

3、加强领导，强化服务，加大下山脱贫工作力度。一

是要加强领导。进一步健全县、乡（镇）两级组织网络，继

续坚持“乡镇为主，部门协作”的原则，明确 4个县级下山

移民小区分别由所在乡镇组织实施， 11个乡镇移民安置点

以乡镇为业主组织实施。尽快研究出台全县下山脱贫实施意

见，在项目立项、土地审批、项目规划、资金补助、政策处

理、宅基地整理等方面予以明确，规范下山脱贫各项工作。

二是要注重规划。要按照城乡一体化的目标和“缩减自然村、

合并小型村、建设中心村”的要求，合理规划村庄布局，科

学安排移民小区（点）。对纳入下山脱贫范围的村庄，要实

行萎缩性管理，交通、水利、通讯等项目资金要转用于下山

脱贫小区基础设施建设。同时，各乡镇还要对本乡镇的下山

移民对象数量和要求、待置换用地的位置和面积等基本情况

做到底细清、情况明。三是要强化服务。要做好村级之间的

地指标，对整体搬迁后的宅基地整理项目要优先立项、验收

和补助；交通部门要结合康庄工程，加大扶持力度，积极帮

助下山脱贫小区（点）做好道路等的设计、测量、指导等工

作；广电、通讯、电力等部门要及时帮助下山农民安装有线

电视，做好通邮、通讯等工作，及时解决施工用电和生产生

活用电。四是要统筹推进。在加快推进筏铺、西坌等县级小

区建设的同时，高度重视乡镇下山移民小区（点）建设和小

规模自然村的撤并工作，按照整体搬迁规划，明确规划范围

内各乡镇下山脱贫的年度工作任务，通过责任制落实到乡

镇，并按年度考核情况，实行以奖代补。

4、强化培训，多方联动，提高下山移民就业能力。一

是以实施“农民素质培训工程”为载体，通过职业技能培训，

提高农民素质，学到一技之长，扩大就业机会。二是鼓励企

业为下山农民提供就业岗位，对吸收下山移民就业的企业，

制定相关政策，实行社会保障费补助和税收减免等优惠政