保障性住房存在的问题及对策建议

保障性住房存在的问题及对策建议

卢方方 南京农业大学

【摘 要】实施住房保障制度是政府的重要责任。加大保障性住房建设力度，是改善民生的重要举措，促进和谐社会的发展。本文分析了我国保障性住房现状与建设存在的主要问题，并提出推进保障性住房建设的一些对策建议。

【关键词】保障房 经济适用房 廉租房 现状 对策

一、我国保障性住房现状与问题１９９８年，我国住房制度改革进入实质性阶段，全面停止福利分房，采取了住房分配货币化和市场化的彻底改革。自此建立经济适用房、廉租房的住房保障体系。出台了“富人购买商品房，中低收入者购买经济适用房，最困难的居民享受政府补贴的廉租房”政策，以实现“居者有其屋”的理想。

近几年，中央和地方高度重视中低收入家庭住房，本着“适度、分层次、多形式保证”的原则，有步骤地对中低收入住房家庭实施住房保障，基本形成了廉租房实物配租、租房补贴、公房租金核减、经济租赁房和经济适用房政策支撑的具有中国特色的住房保障体系。

１０余年来，虽各级各地政府不断完善保障性住房制度、更新政策、制定规划、加大投资力度，但终因一方面政策制度还存在严重缺陷、执行乏力，另一方面保障房需求远远大于供给，最终致使保障房的保障作用和功能大打折扣，“保障性住房的初衷彻底被扭曲”。当前，保障性住房存在的问题已无法回避，这些问题归纳起来主要是：１．保障房建设力度不够。政府对保障房建设的重视程度不高。主要

表现一是政府投入保障性住房的建设资金投入不足，二是政府投向保障性住房的土地放量过少。因此造成保障性住房的市场供应严重不足，特别是解决低收入家庭的廉租房建设无法满足众多特别困难的家庭需要。

１９９７－２００８ 年，尽管经济适用房投资总额从１８５．５

亿元增加到９８２．６亿元，增长了４２９％，但其占城市住房投资比例却从１２％下降到４．４５％。１９９８－２００７年，经济适用房销售面积虽然从１７００万平方米增加到３５００万平方米，但从２００１年开始，经济适用房的销售面积从绝对额上确是下降的。根据２００８年的统计数据，全国已经建成的廉租房只有３５０万户左右，廉租房的保障面积尚不足５‰。中央财政无法全包廉租房资金缺口，只能很有限地解决部分困难地区的廉租房建设资金缺口。按照相关政策，廉租房建设资金应以财政供应为主。然而，实际上只有少数城市可以做到。由于没有固定的经费来源，廉租房的建设和推广远未达到预定目标。

２．保障房分配公平性缺位。住房保障政策本应体现为中低收入家庭或低收入家庭的倾斜和支持，但在实施过程中，政策保障对象发生了偏离，导致了不公平现象的发生。在经济适用房政策的具体实施中，则出现“富人买经济房”现象。不排除保障房还是解决了一批生活非常困难家庭的住房问题，但大量保障性住房被高收入家庭或已有一套或多套住房的家庭所租用或购买，这已是不争的事实。由于以下原因导致保障房公平性缺位。

２．１收入标准评估的模糊性。由于目前个人资金管理、信用管理等相关条件还不配套，要调查清楚一个人的家庭年收入并非易事。这使许多高收人的家庭或具有隐性收入的家庭也进入申请者的行列，这一现象被称为“购买对象失控”，从而使真正的中低收入家庭遭到排挤。

２．２资格审核不严。由于缺乏对申请人住房状况和收入状况的真实掌握，无法准确审核保障对象的实际收入，造成了保障供给与保障对象存在一定程度的偏离，影响了住房保障政策的公平性。

２．３监督体系上互动性与时效性不足。目前我国尚未建立科学的个人收入申报制度，从而使得“中低收入家庭”变成一个十分宽泛而模糊的概念。导致经济适用房一部分流入实际上并不缺房而着眼于升值的投资者手中。

３．保障房政策覆盖对象相对较小。保障性住房政策仅覆盖城镇居民，排斥了流动人口、农村进城务工群体等住房困难群体。然而，目前我国正处于快速城镇化阶段，流动人口的规模相当大，全国进城务工人员绝大部分属于低收入阶层，其住房保障问题尚无明确的政策。保障房之间的衔接关系不能很好的覆盖不同收入家庭的住房需求。造成城镇住房保障对象欠清晰，过度保障和保障不足并存，出现了“租不到、买不起”或“买不到也买不起”的夹心层家庭。有很多大学毕业生在大城市就业，他们应属于白领阶层，尤其是在政府部门工作的公务员，这部分人工资水平高于经适房的收入标准，不算低收入人群，被排除在经适房的考虑之外。但他们由于工作时间不长，工

资不高，积蓄较少，他们没有能力买房，由于工资涨不过房价，也许永远无力购买商品房。

以及刚刚参加工作的白领阶层的住房问题。这些人不属于低收入阶层，按目前的政策又不把他们纳入住房保障体系中。

４．保障房标准高。为了满足部分人的不当需求，将经济适用房的“经济、适用”的要求抛在一边，曾一度出现超大面积、超高标准流行的风潮。经济适用房变成了面积２００—３００平方米的“经济适用复式房”或“经济适用别墅”。同样人多地少且住房保障制度运作良好的香港地区，廉租房（公屋）和经济适用房（居屋）面积分别在３０平米（４口之家）和６０平米以下。而我国大陆的面积标准大都超过９０平米。经济适用房还存在功能或用材标准过高的问题。有的经济适用房有复式层、大露台、大阳台、高档外装修等等。由于目前经济适用房的建造标准随意更改现象严重，户型越来越大，因此购买经济适用房的往往还是中等偏上的收入群体，许多低收入家庭还买不起。

另外一些经济适用房建设开发商在获得政府优惠供给的土地后，其开发模式基本上与商业化建设项目没有什么不同。具体表现是：一些开发商在经济适用房开发中常从自身利益出发，自行定户型、定面积、定销售对象，导致住宅面积过大、总价过高。此外，存在把保障性住房当成投资房，将经济适用房、廉租房转手倒卖或出租获利等扰乱住房市场秩序的现象。

二、规范我国保障性住房的手段１．强化政府资金投入制度。

保障性住房投资的主渠道应该是各级政府。因此，中央政府有必要对各级政府的保障房投资作出明确的制度性安排。现今最可行的制度安排就是保障房投资与土地出让金挂钩，要求各地土地出让金的相当比例用于保障房建设。其次就是做好政策性金融机构融资和社会融资的制度安排，充分发挥政府政策性资金（公积金、住房储蓄）和_______社会资金的杠杆功能，从而加强政府资金投入的有效性和可持续性。各级地方政府应明确当地政府土地出让金净收益的分配比例，特别是要通过法规制度方式确定用于本地保障住房建设的最低比例。将土地出让金收益与保障房建设资金直接挂钩的最大优点在于，在整个社会住房需求与保障住房建设资金将基本同步，公众对保障住房建设将有比较清晰可测的预期，对社会稳定、民心稳定有重要意义。

２．建立严格的收入考评制度。为了保证符合条件的中低收入者买到经济适用房或租到廉租房，杜绝不符合条件的人“搭便车”，一个最基本而又十分重要的工作就是通过严格的收入考评搞清楚申请者的真实收入状况。

为此，一是要建立收入考评机构。二是建立家庭收入申报制度。

３．住房保障法规的建立与完善。住房法律制度的完善是保证住房货币化改革顺利实施的基础，住房法律为住房保障明确保障目标、保障模式、保障计划、保障实施策略，这为解决城市边缘化群体的住房困难问题提供必要的法律依据。因此，我国应该借鉴美国住房保障的经验，尽快制定专门的住宅法和住房保障法，从立法层面对住房保障的实施计划、惠及对象、供应标准、资金运作方式、运作机构、保

障措施进行法律界定。

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